近日，上海“五个新城”建设广受关注。3月初，上海市人民政府印发《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》（以下简称《意见》），支持嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城规划建设，明确到2035年，五个新城各集聚100万左右常住人口，基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。文件中最引人注意的，就是“探索出台与中心城区差异化的购房和租赁政策，研究完善租购并举、租售衔接的人才住房政策”。

“这意味着，五个新城未来极有可能会形成独立的购房政策和房地产模式。”沪上知名财经评论人孙金华告诉《瞭望东方周刊》。

据不完全统计，自1月21日，上海楼市调控新政“沪十条”提出未来加大“五个新城”土地和商品房供应、优化上海土地结构之后，上海不断地抛出和五个新城有关的政策信息。

比如，1月24日，上海市长龚正在政府工作报告中指出：上海将以五个新城建设为发力点，优化市域空间格局。这也是“五个新城”首次写入上海市政府工作报告。

1月27日，龚正在记者招待会上提到，要加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”空间新格局。其中，“新城发力”是重中之重。

2月18日，上海市委书记李强实地调研“五个新城”建设并主持召开座谈会，指出推进“五个新城”建设是上海面向未来的重大战略选择，要加快落地落实。

3月1日，上海召开“十四五”新城规划建设推进大会，进一步明确五个新城建设目标……

“这是一次前所未有的新城建设。”孙金华说。

不再是配套居住地

摊开上海地图，嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等五大新城宛如一串珍珠，环绕在上海中心城区周边。新城通过轨道交通与主城区相连，又能辐射更为广阔的长三角腹地。

事实上，上海的新城规划一直在动态调整中。

1946年，当时的上海市政府首次编制了完整的城市总体规划，这也是中国大城市第一部现代总体规划。当时的《大上海都市计划》就提出要在上海郊区周边打造几个重点卫星城的规划。

1959年，上海处在大力发展工业化城市的阶段，当时的城市规划编制了闵行、吴泾、安亭、嘉定、松江五个卫星城的具体规划。

2001年1月，上海市出台《关于上海市促进城镇发展的试点意见》，明确提出松江新城、朱家角、安亭等九个中心镇的建设。同年，《上海市城市总体规划》确定上海市域中心城区、新城、中心镇、一般镇的四级城镇体系。

2004年11月，上海市政府发表《关于切实推进“三个集中”加快上海郊区发展的规划纲要》，临港新城、嘉定新城含安亭成为城镇体系中的二级城镇。

进入“十二五”期间，上海新城规划调整为建设七个郊区新城，分别为嘉定新城、松江新城、浦东临港新城、青浦新城、奉贤南桥新城、金山新城和崇明城桥新城。

最新的《意见》提出，五个新城是上海推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构的重要战略空间。

“这次新城建设与以前郊区新城有很大区别，传统的新城往往是‘睡城’，也就是人口在城市中心区工作，在郊区居住，但“十四五”期间上海的五个新城，其定位是独立城市，要实现职住平衡。”复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远说。

这就意味着，“五个新城不再是上海市中心的配套居住地，而是跳出‘上海郊区’的名头，和长三角城市群其余40多个城市一起参与城市合作与竞争。”孙金华说。

精准式吸引

目前，嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇的常住人口在228万左右。根据规划，到2025年，五个新城常住人口总规模达到360万左右，新城所在区的GDP总量达到1.1万亿元；到2035年，5个新城各集聚100万左右常住人口。“增量空间巨大”，孙金华说。

这样的背景下，五个新城的快速发展势必需要更多人才引进。

人才政策，正是此轮新城政策最大的亮点之一。通过缩短新城“居转户”年限、应届生落户优先、上海居住证专项加分等精准措施，降低门槛，导入对口人才。与外环车牌类似，五个新城刚好都在外环外，降低落户门槛后的户口也被坊间戏称为“沪C户口”。

“针对定向产业降低落户门槛，五大新城在招揽人才方面诚意十足。”孙金华分析，“可以看出，五大新城对长三角人才的吸引力会很大。”

也有人担心，五个新城的门槛放宽，会不会“吸血”长三角区域其他城市？

“这种担心大可不必。”孙金华说，“五个新城吸引人才的政策是非常灵活的，一方面要看职业和新城的匹配程度；另一方面政策余度比较大，如果来的人太多，自然可以通过提升门槛来调整。”

五大新城各有产业发展重点：嘉定新城强化沪宁发展轴上的枢纽节点作用，重点发展汽车、智能传感等行业；青浦新城承接支撑虹桥国际开放枢纽和长三角生态绿色一体化发展示范区重大功能，重点发展数字经济、现代物流；松江新城加强G60科创走廊战略引领作用，重点在智能制造装备、电子信息等方面；奉贤新城发挥上海南部滨江沿海发展走廊上的综合节点作用，重点发展中医药、美丽健康产业；南汇新城则要构建集成电路、人工智能、生物医药、航空航天等创新产业体系。

“定位不同，产业不同，岗位不同，人才政策也不同”，孙金华说，“这就叫精准吸引”。

或形成独立的购房模式

比起精准定位的人才政策，更多人关心的是，新政中提到的“差异化的购房资格”到底会怎么调整？

对此，多位沪上房地产业内人士的共识是，“目前具体政策还没有明确，但极有可能会参考临港新片区的做法。”

2019年8月，上海市出台《关于促进临港新片区高质量发展实施特殊支持政策的若干意见》，文件明确对符合一定工作年限并承诺落户后继续在新片区工作两年以上的人才，“居转户”由7年缩短为5年；对符合新片区重点产业布局的用人单位的核心人才，“居转户”由7年缩短为3年。

在2020年底发布的上海居转户优化政策中，临港新片区进一步试行更为宽松的居转户评价标准。也就是说，临港新片区的“三年一倍”社保等于其他地区的“三年两倍”社保，这一措施被坊间戏称为“半价落户”。

另外，临港上海自贸区新片区非本市户籍人才购房资格由居民家庭调整为个人，使得过去外地单身不能买房的禁令在上海自贸区新片区有所松动，且社保缴纳年限由5年缩至3年。

这意味着，“婚姻状态和社保年限，这两个严格的资格限制，在临港新片区都得到了释放。”孙金华说。

从这个意义上，沪上房地产界普遍认为，临港新片区很可能是五大新城房地产政策的“先行示范区”。

“值得注意的是，未来五个新城购房资格的放松一定是建立在工作和社保必须在五个新城内，其他地区的人想要钻空子很难。”孙金华说。“未来上海市中心，基本没有太多可开发的土地资源了，接下来的10到20年，主要的经济增长点都会在浦东‘金色中环发展带’和五个新城中。”孙金华分析。

【链接：浦东“金色中环发展带”主要聚焦“3+5”重点地区，即前滩中央活动区和张江副中心、金桥副中心3个中心区，以及沪东船厂、张江集电港、御桥区域、新杨思地块（高青区域）和筠溪小镇（三林区域）5个潜力地区建设。】

对比上海历史土地供应量情况来看：2011年，上海土地成交面积为3226.36公顷，2013年2215.8公顷，2016年908.36公顷。上海整体的土地供应是成收缩状态的，而且这一曲线往下走将是一个不可逆趋势。但五大新城未来的土地供应量，则在一定时期内呈现增加趋势。

2021年初，上海市住建委、上海市房管局等8部门联合印发《关于促进本市房地产市场平稳健康发展的意见》，文件提到上海将完善土地市场管理，优化土地供应结构，增加商品住房用地供应，特别是在郊区轨道交通站点周边、五大新城（南汇、松江、嘉定、青浦、奉贤新城）加大供应力度。

文件还提到，要“结合人口增长等情况，新增规划和供应居住用地”“加大中小套型住房供应”“在轨道交通站点周边优先规划建设公共租赁住房”等。

更重要的是，《意见》提出要实行土地出让收入专项支持政策，新城出让土地取得的市本级土地出让收入计提各项专项基金（资金）后，不少于30%返还新城，经核定的新城功能联动区按照一定比例予以返还，统筹用于城市道路等基础设施、生态环保、乡村振兴中符合土地出让金支持范围的项目。

“在这样的刺激下，土地供应多了，五个新城的住房供求关系会相对比较均衡，房子的价值绝对是有，但不会大涨，否则就丢了建设新城的初心。”孙金华分析。

“新城规划中，产城融合是基本要求，职住平衡是重要考量。相对中心城区，五个新城需要更好的公共服务资源、营商环境，以更好的幸福感体验来吸引人口。”上海交通大学中国城市治理研究院教授陈杰分析，“这些前提是要让新城有自我造血功能，需要更多给这五大新城赋权，包括获得更多的城市规划自主权、产业选择权、公共服务配置权和土地用途变更审批权。”

“一旦五大新城能够拥有差异化的购房政策，包括落户，购房资格，土地供应，那它们离独立城市，其实已经不远了。”孙金华说。

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